戶籍制度改革不能偏心“進城人”

進城農民的權益保障了，城市的發展也保障了，内需提振、經濟增長以及政府财政收入可能都保障了，那種地農民的權益又由誰來保障呢？

中國戶籍制度改革已經進入快車道。

國務院最近發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》核心要點有三個：一是消除身份歧視，取消農業戶口與非農業戶口性質區分，建立城鄉統一的戶口登記制度；二是消除準入歧視，建立居住證制度，規範落戶條件，有序推進農業轉移人口市民化；三是消除權益歧視，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。

可以說，此次戶改是繼20世紀80年代實行家庭聯産承包責任制後又一次“解放”農民的革命。雖然基本公共服務全覆蓋不可能馬上兌現，但由傳統的城鄉分割二元戶籍制度向城鄉統一的一元戶籍制度的過渡，對有意進城居住生活的農業人口而言，這無疑是一個重大利好。

另一方面，此次戶改也給了中國經濟增長無限的現象空間。按照規劃，至2020年首先要實現1億左右的農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。以每個人平均10萬元的市民化轉換成本計算，那就需要10萬億，在未來的5年時間里平均每年需要2萬億，占每年GDP的比重高達3%。這還不包括農民進城後對消費的拉升作用，有研究數據顯示，一個市民的消費水平大約是一個農民的三倍。

但是，大家想過沒有，以上的測算，以及大家在讨論此次戶改的好處時基本都是從進城農民的視角出發，都是在計算戶改能給城里人或者即将進城的人帶來多大的益處。除此之外，我們考慮了仍然留在農村種地的農民的利益了嗎？顯然沒有。

筆者以為，加速農民工市民化的好處主要有三個：一是保障公民的遷徙自由，促進社會公正，提高社會的總體福利；二是消除“僞城市化”，提振内需，促進經濟增長；三是減少種地農民的數量，擴大家庭農戶的耕地規模，解決種地農業收入過低的問題。由于人多地少的特殊國情，上面第三點的意義在中國就顯得尤為重大。

但是，我們在讨論農民工市民化的問題時，上面第三點往往最容易被忽視。在這次《意見》中就有下面的明确表述：“進城落戶農民是否有償退出‘三權’，應根據黨的十八屆三中全會精神，在尊重農民意願的前提下開展試點。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。”也就是說，現階段農民工可以“帶地進城”。

四年前中國社科院曾經進行過一個調查，發現70後、60後農民工不願轉變為非農戶口的比例為80%；而80後不願轉變為非農戶口的比例為75%，如果要交回承包地才能轉戶口，則不願轉變為非農戶口的比例高達90%。由此看來，如果政策不允許農民工“帶地進城”，則此次戶籍制度改革的效果就會大打折扣。

所以，此次戶改對保障進城農民“三權”就有了上述規定，其出發點顯然是為了鼓勵農民工進城。農民工進城後不管是否在當地落戶，在跟當地居民一樣享受醫療、教育、住房等各方面公共服務的同時，還能繼續保留“三權”帶來的額外農村福利，進城農民自然是高興了。可如果這樣，進城農民的權益保障了，城市的發展也保障了，内需提振、經濟增長以及政府财政收入可能都保障了，那種地農民的權益又由誰來保障呢？

畢竟中國的情況與國外有很大不同。在大部分發達國家，農地都是私有的，想進城的農民可以把地賣掉，而想種地的農民可以從别人那里買地以擴大經營規模。而中國呢？農地是屬于集體的，土地承包經營權是不可以随意買賣的。如果進城農民不退出農地，那“真農民”只能花高價錢從“假農民”手里租地種。随着國家種糧補貼的提高，以及農産品價格的提高，租地價格也水漲船高，到頭來種地農民只掙得了一點辛苦錢，國家給予農業的補貼都落到了“假農民”的口袋里，這種情況現在在全國都很普遍。種糧補貼是國家給予每個種地農民的一種福利，進城農民工既想得到國家給予的城市居民補貼，又不願意放棄國家給予的種地農民的福利，這顯然不公平，也不合理。筆者以為，在城里居住生活的農民那是“假農民”，保障“假農民”的“三權”就是鼓勵“假農民”去搶奪國家給予“真農民”的政策福利，這是政策對“進城人”的偏心。

當然，我並不贊成強制剝奪進城農民工的“三權”，更不贊成“趕農民進城”和“逼農民上樓”這種名為農民着想，實為侵占農民土地的做法，正确的做法是要在農民完全自願的基礎上，盡快建立農民土地退出機制。

可行的方法有兩個：第一，努力提高城市的公共服務水平，這應該是最有效的辦法。城市戶口有了足夠的吸引力，農民自然就會願意放棄農村的那點土地。現在只是放開中小城市的落戶，而在中小城市里，就業不足，養老還不能統籌，教育和醫療又不能完全對接，農民當然不願意。試想一下，如果相比于新農合和新農保，進城農民工在包括住房公積金、醫療保險報銷、退休金、養老金等各方面都能與城市居民接軌，農民工對于是否放棄土地還會那麼糾結嗎？農民也不傻，只要我們給予他們充分的選擇權，他們自然會做出理性的選擇。

第二，建立有償退出土地的補貼機制。與曾經試點的“土地換社保”、“土地換住房”制度類似，國家可以對自願退出農村土地的農民實施貨币補貼。比如，1946-1950年，日本政府曾采取措施購買地主的土地轉賣給無地和少地的農戶，法國也曾有過類似的舉措。要問的是，我們是不是也可以呢？