土地大審計，不必過度解讀

此次土地大審計雖然動員之多、範圍之廣、力度之大，但歸根結底也僅是一次“審計”而已，沒必要過度解讀。

趙曉 陳金保 全國土地大審計從8月份正式開始了。此次審計将對過去6年地方的土地出讓收支、土地規劃、征收、儲備、供應、整治、耕地保護及土地執法等情況進行全面審計，全部工作歷時兩個月。

這是繼社保審計、地方債務審計之後的第三次全國性大規模審計。其實，去年下半年審計署已經組織全國審計機關對政府性債務進行了一次全面審計，為何時隔一年，審計署又要如此興師動衆對土地财政再來一次大審計？其目的究竟意在何處？

不能過度解讀土地大審計

很多網友和媒體将此次土地大審計稱為“審計風暴”，主要關注點有兩個：一是将之視為又一次的反腐攻堅戰，希望籍此對近些年為民衆所诟病的土地領域的權力尋租和腐敗問題來個一查到底；二是希望以此次土地審計作為開端，建立土地财政管理的長效機制，徹底根治地方政府的土地财政依賴症。

老實說，大家的這兩個願望真的很美好，也折射了輿論和公衆對此次土地審計的厚望。不過，筆者以為，此次土地大審計雖然動員之多、範圍之廣、力度之大，但歸根結底也僅是一次“審計”而已，沒必要過度解讀。

記得在今年3月份的兩會上，審計署副審計長董大勝在接受媒體采訪時說過，對土地管理工作的全面審計已經納入審計署2014年審計項目計劃安排。今年的政府工作報告中也提出：“今年要對土地出讓金收支和耕地保護情況進行全面審計”。全國性自查自糾土地審計工作也早在6月份就已經開始了。什麼意思呢？概括為一句話，就是土地大審計是早已安排好的一項專項工作，與此前進行的社保審計、地方債務審計沒有什麼本質上的區别。土地審計之所以與反腐敗扯上關繫，很大的原因是由于目前“打老虎”正在如火如荼進行，但那也僅是時間上的重合而已。

2006年，财政部會同有關部門發布的《國有土地使用權出讓收支管理辦法》中規定，“審計機關要建立健全對土地出讓收支情況的定期和不定期監督檢查制度”，但自2007年土地出讓金納入到政府性基金管理已經7年了，小規模的抽查審計雖然有過那麼幾次，但全面的繫統性的專項審計還一次都沒有。作為地方政府最重要的非稅收入，今年終于對土地财政來一次全面的專項審計一點都不值得奇怪。

另一方面，要說土地大審計能倒逼地方政府“去土地财政化”，那更是既無可能，也不現實。根據國土資源部的統計，2011年到2013年，全國的土地出讓金收入分别為3.15萬億、2.7萬億和3.9萬億元，相當于同期地方政府一般性預算收入的60%、44%和57%。僅這3年的收入就近10萬億，規模不可謂不大。

抛開土地出讓金制度的功過不說，試問一下，當前條件下，離開了土地财政，各地基礎設施建設、城鎮化推進的資金從哪里來？“保增長”、“微刺激”的資金又從哪里來？在去年被審計調查的市級政府中，承諾以土地收入來償還地方債務的占比高達81%，縣級政府也超過50%，在實體經濟依然萎靡的情況下，切斷地方賣地的财路，這些債務誰來償還？記得去年鄂爾多斯因賣地收入劇減，個别區政府甚至到了需要向銀行借款來發放公務員工資的窘境。如此情況下，指望徹底根治地方政府的土地财政依賴症，你覺得現實嗎？

土地大審計重在“摸家底”

其實，土地大審計也只是“審計”，只是相比于以往，這次審計更全面，更具繫統性而已。比如，審計的内容既涵蓋了土地出讓，也涵蓋了耕地保護，所以牽扯的部門就比較多。但是，不管怎麼說，審計工作的目的無非有兩個：一是審查經濟活動的合規性、合法性和效益性；二是“摸家底”。估計這次土地大審計的目的也不會例外。

只是，很多人把注意力更多地放在了第一個方面，所以才會把土地大審計視同于反腐攻堅戰。不過，筆者以為，找出點腐敗線索只能是此次土地審計的額外收獲而已，其重點應該是在“摸家底”。在全面深化改革的大背景下，兩個月後“摸”出來的“家底”會不會全部向社會公布不好說，但一定會成為中央高層在做改革決策時的重要參考。

首先，要摸清土地财政的“底”，以便為财稅制度改革提供參考。大家普遍的看法是，地方政府的事權與财權不對等，地方沒錢卻要辦事，土地财政依賴是被迫的，所以中央和地方要重新劃分财權。那麼，地方政府到底多大程度上依賴于土地财政？土地财政的資金都用到了哪里？重新劃分财權的話，要給地方劃多少才算合适？

另外一個方案就是，可以開征房産稅以補充地方财力。那麼，房産稅與土地财政是個什麼關繫？多大程度上替代？房産稅的征收範圍和征收稅率定在哪里合适？毫無疑問，要回答好這些問題，都離不開摸清土地财政的“底”。

其次，要摸清土地出讓金的“底”，以便為土地出讓資金管理改革提供參考。現在的土地出讓金並沒有納入到公共預算中，而是以政府性基金收入來管理的，其收入和支出的随意性都比較大，少收、挪用、濫用的現象也比較嚴重。此次土地審計，一個重要方面是查清楚每一宗用地出讓中，是否存在違規出讓土地的問題。比如，出讓主體是否合法、是否落實“招拍挂”制度；是否有應征未征、擅自減免、截留或變相返還土地出讓金問題；是否有違規使用、擠占、挪用土地出讓金問題。只有把這些問題都搞清楚了，才能弄明白為什麼相比于10年前，土地出讓金收入增加了近30倍，錢卻還是不夠用。

最後，要摸清耕地保護的“底”，以便為農村土地制度改革提供參考。十八屆三中全會後，農村土地制度改革成為了熱點，那麼，到底如何改？近些年來，雖然諸如“地票交易”、“占補平衡”、“土地換股權”、“土地流轉信托”等各種農村集體建設用地和耕地流轉的模式早已在全國各地試點多年，但至今既沒能形成全國統一的模式，也沒有在更大範圍内推廣。為什麼？因為中央一直擔心這些政策會危機耕地保護的紅線。所以，來一次耕地保護及土地執法情況的全面審計就顯得很有必要。

國家審計署審計長劉家義曾經說過：“有些問題是因體制性障礙或制度上的漏洞産生的，而完善體制、機制需要一個很長的過程”。在這一過程中，如果不摸清“家底”，過快轉型就可能帶來不可預料的地方治理危機，而這正好契合了此次土地大審計的出發點。

趙曉北京科技大學教授，博士生導師，經濟學博士；陳金保經濟學博士，财經評論員。本文已發表于《金融博覽》