大城市為何畸形生長？

規劃是專家在搞，決策是市長在做，規劃聽從于市長，在做大政績的驅使下，規劃的執行最後往往會走了樣。

趙曉 現在有一種普遍的觀點，就是認為大城市之所以越長越大，完全是經濟規律在起作用，通過規劃來調控城市的規模是不會有什麼效果的。所以，當國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中提出對大中小城市實行差别化落戶政策，即全面放開建制鎮和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理确定大城市落戶條件、嚴格控制特大城市人口規模時，迅即招來了許多學者和媒體的質疑。

最典型的例子就是北京和上海。上世紀末頒布的《上海市城市總體規劃(1999-2020)》的文件中，将2020年上海的常住人口規劃為2000萬，而至2013年末，上海實際常住人口已經突破2400萬。北京規劃所确定的到2020年常住人口總量控制目標是1800萬，但2013年末實際常住人口已經突破2100萬。這種現象在各地屢見不鮮，以致被人調侃為“規劃就是用來突破的”。

早在1980年，國務院文件就提出“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市是我國城市發展的基本方針”。但30多年過去了，現實的結果确實與規劃相悖，雖然中央一再強調發展小城鎮，但我們現在看到的仍是大城市越鋪越大，因人口增加而帶來的交通擁堵、空氣污染和房價昂貴等“城市病”也愈演愈烈。

因此，對于大城市不斷長大的問題，我們必須承認其内在的經濟規律作用。城市的魅力就是帶來人的聚集，人的聚集帶來資源的聚集和社會分工的細化，帶來生産效率的提高，最後帶來人均收入的提升，而人的收入提升反過來更加促進人的聚集，周而復始，城市就會越長越大，這就是市場規律。人是理性的，哪里好哪里不好，大家自己會做判斷。“人們來到城市是為了生活，他們定居在那里是為了生活得更好”，亞里士多德對城市的定義今天仍然鮮活。所以，從自由經濟的視角看，城市的生成和生長更多是自然演化的結果。

在中國，北上廣深這樣特大城市的畸形生長不僅與市場有關，也與政府資源的人為配置的不均等有關。如北京是中國的政治中心，各地“跑部錢進”只能到北京來，辦事處成為典型的腐敗中心；北京又是中國的教育中心，公共教育資源嚴重傾斜于北京、上海等幾所大城市；北京還是中國的金融中心，金融機構總部群集，金融資源勝過上海；北京還是中國的經濟中心，許多項目落地于北京而不是天津……如此強勢的計劃性資源集中于北京，北京的城市人口不一路飙升怎麼可能？

故中國城市的合理發展，首先政府要消除人為的資源分配不均。除此之外，從經濟學理論看，市場的力量很重要，但市場也有失靈的時候，城市病不僅有計劃的因素，也可能是典型的市場失靈，有市場失靈就需要政府來調節，而規劃就是政府調節市場的一種手段。

那為什麼政府的規劃一再失靈呢？筆者以為，不是規劃沒有作用，而是規劃沒有得到有效執行。筆者曾與一名地方市長讨論過城市規劃問題，市長調侃道“規劃規劃，都是鬼在畫”，規劃是專家在搞，決策是市長在做，規劃聽從于市長，在做大政績的驅使下，規劃的執行最後往往會走了樣。

回過頭來再看看國務院提出的“差别化落戶政策”，政府是希望大部分人盡量到建制鎮和小城市落戶，因為這樣既能解決農民工進城刺激内需的問題，也能分步有序地解決人口自由遷徙問題，還能有效緩解大城市的“城市病”問題。只是，如果仍然與以往一樣，規劃只停留于紙面而缺乏有效的配套改革措施，則憑良心說，到頭來這一政策恐怕也還會淪為政府的一廂情願而已。那麼，到底需要哪些配套措施呢？

第一，要促進公共服務均等化。現有政策下，公共服務的籌資主要由地方政府負責，小城市公共财政收入少，公共服務水平自然無法與大城市相提並論，在這種情況下，人們憑什麼要選擇在小城鎮落戶？所以，公共服務均等化不僅僅要在城市和農村之間，在城市與城市之間，特别是大城市和小城市之間也要均等化。可行的解決辦法就是要提高公共服務的統籌層次，比如養老、醫療、教育等問題，最好實行全國統籌。

第二，要做好産業布局。在經濟發展模式上，過去的幾十年，中國講究“縣際競争”，大城市有豐厚的财力，可以對大企業實行巨額财政補貼，其結果就是大城市的産業越來越強，而小城市無法與其抗衡，就容易進入惡性循環。時至今日，我們應該對“縣際競争”的“招商引資”模式進行反思，政府要對不同的城市有不同的功能定位。比如，北京是政治中心、金融中心、研發中心，你不能再讓它成為制造業中心，否則，大家還是會削尖了腦袋往大城市里擠。

最近一些大城市出于控制人口的目的在做産業轉移，比如把一些低端産業、個體商戶或者小商品市場清理出去。其這麼做的目的是因為低端産業或者小商品市場需要很多的人，卻對地方稅收貢獻甚微，還是在為地方利益着想。這還是老一套的行政思路，還是一種行政手段而不是市場手段，其最終的效果估計好不到哪里去。其實，一個城市運轉是需要各個層次的服務人員的，沒有建築工人，沒有清潔工，沒有保姆，沒有餐廳服務員，城市能有活力嗎？

第三，要處理好小城市與大城市的關繫。已有的經驗和研究表明，孤立地發展小城鎮遲早會失敗的。我們現在在城市發展思維上有一個很大的誤區，就是老把中小城市的發展與大城市的發展切割開來，以為只要把更多資源、更多資金給了中小城鎮，它就發展起來了。這是錯誤的，事實證明，脫離了大城市，小城鎮的發展就沒有了動力源。所以，最重要的是推進包括諸如社會保障制度的打通和公共服務的接軌，比如建設大城市與周邊小城市之間的高鐵或高速路連接，推進公共服務和社會保障的跨區域覆蓋等等。

第四，要處理好“逆城市化”問題。世界發達國家的經驗表明，當一個國家的城市化率超過50%時，就會出現“逆城市化”的苗頭，即有人開始想從大城市遷到小城市，或者想從城市遷到農村。2013年，我國的城市化率已經達到53.37%，“逆城市化”已經開始了。如果一個北京市民想把戶口遷到武漢或者遷到農村怎麼辦？按照現在的政策，這種想法的實現同樣很難。市民要把戶口遷到武漢，按理說這既符合資源自由配置的經濟原則，也符合國家“嚴格控制特大城市人口規模”的規劃要求，是應該提倡的。但是這里存在兩個障礙：一是武漢未必願意，因為武漢更希望對進入人口進行篩選；二是市民本人也不一定願意，因為他要考慮各種養老、醫療、子女入學能不能順利遷移到武漢。而城里人要想到農村生活，恐怕會更難。因為現在政策規定，農村的宅基地和房子不能賣給城鎮居民，既不能自己蓋房，又不能買房，城里人到農村去住在哪里呢？所以，要想保障城里人的遷徙自由，與保障農民的遷徙自由一樣，需要解決的問題也還有很多。

趙曉 知名經濟學家