觀點指數 在9月28日觀點指數研究院發佈的《探索求變 | 2026年9月城市更新發展報告》中，其提及，湖南、雲南、廣東、河南、安徽等多省在報告期內密集發佈“十五五”城市更新規劃或三年行動方案，量化目標明確、操作規範細化，說明地方不再是“等政策、要資金”的被動角色，而是在國家制度框架內主動制定實施方案。城市更新已進入目標管理驅動的執行階段。
地方從被動接令到主動謀劃，“十五五”規劃密集落地
期內，城市更新市場最顯著的變化，是地方角色的根本轉換。過去地方在城市更新中長期處於“等政策、要資金”的被動位置，國家出什麼框架就接什麼任務。
這一輪從河南、雲南、湖南、安徽到廣東，省級層面在國家制度框架內主動制定實施方案、量化目標和操作規範，把頂層設計細化為可執行的地方行動。從8月底到9月中旬，半個多月內，五份省級城市更新文件密集出臺。
8月28日，陝西發佈《陝西省“城市更新貸”財政貼息實施方案》。方案對2026年1月1日後簽訂貸款合同並放款的城市更新重點領域項目給予財政貼息，政策實施期暫定1年。
方案明確，貼息對象為使用“城市更新貸”的獨立法人企業，要求貸款項目在省域內實施、企業經營管理規範、財務狀況良好、納稅信用優良，且近3年內未被納入嚴重失信主體名單。
貼息政策重點支持六大領域，包括城市燃氣、供熱、供水等老化管道及設施建設改造，污水垃圾收集處理設施建設改造等；老舊街區、廠區及老舊火車站周邊街區的基礎設施和公共服務設施改造提升；完整社區建設與小區配套設施改造；歷史城區街區保護修復、社區公園、口袋公園等。
8月31日，河南啓動城市更新重點工程三年行動，提出力爭全年建設完整社區300個、更新住宅老舊電梯2000臺、新增城市公共停車泊位5萬個以上。
9月4日，雲南印發《雲南省“十五五”城市更新行動規劃》，到2030年，城市更新體制機制、支持政策和管理制度不斷完善，可持續城市更新模式基本形成，城市開發建設方式轉型初見成效。
9月8日，湖南出臺《城市更新三年行動實施方案（2026—2028年）》，明確到2028年改造城鎮老舊小區4000個、完成老舊住房自主更新1.8萬套。
觀點指數觀察到，這一系列政策特點：一是老舊小區改造是所有省份都排在首位的更新類型，因其民生屬性強、技術門檻低、資金平衡相對容易，成為城市更新最易規模化推進的領域；二是定量指標明確，每個數字都對應着可督查、可追溯的工作任務，反映出城市更新已進入目標管理驅動的執行階段。
如果說量化目標解決了“改什麼、改多少”， 安徽和廣東的文件則進一步回答了“誰來改、怎麼改”的問題。
9月9日，安徽發佈《安徽省城市更新“十五五”規劃》，規劃指出要健全多主體協同參與機制，支持國有企業通過控股、參股、資產入股、作價出資等多元方式深度參與城市更新，促進國有資產保值增值。本質是讓國企以市場化方式深度介入項目的投資、建設和運營全鏈條，而非僅作為政府的融資工具。
9月13日，廣東一次性印發4項城市更新規範指引。規範指引貫穿項目謀劃、建設、運營全週期，明確“體檢—更新—評估—提升”循環推進的一體化工作程序，把更新從一次性工程改造延伸為持續滾動的閉環管理。
執行層面，廣東前8個月新開工改造城鎮老舊小區1106個、惠及居民24萬戶。分地區看，汕頭、中山、茂名、肇慶、清遠、揭陽等6個地市開工率達到100%；珠海、佛山、東莞、廣州、中山開工數較多。
今年以來，廣東啓動建設城市更新重點片區72個，實施城市更新項目3789個，獲得中央各類補助資金超250億元，上半年完成投資2391億元。
與項目端主動謀劃相呼應，資金端的退出通道在本期出現標誌性突破。創金合信北京國資公司公募REIT在深交所掛牌上市，這是全國首單“科技創新+城市更新”雙主題商業不動產公募REIT，也是深交所首單商業不動產公募REIT。
城市更新項目長期以來的典型痛點是投資規模大、回收週期長、退出渠道窄，過去資金來源主要依賴銀行貸款和政府財政，資金一旦投進去就被長期鎖定在存量不動產裏，前期投資者無法回籠，社會資本自然不敢長錢長投。
更新改造後的成熟資產通過資產證券化轉化為可流通的金融產品，讓前期投資者能夠實現退出回收，本質上是給沉澱在城市更新裏的存量資金開了一個出口。
城市更新項目貸款管理辦法出臺，有效解決“偽更新”難題
本月城市更新頂層政策密集落地，融資制度框架基本成型，城市更新正從政府主導的項目化推進轉向市場化、可持續的制度化推進。
8月28日，金融監管總局、住房城鄉建設部聯合發佈《城市更新項目貸款管理辦法（試行）》，主要設立專屬“城市更新項目貸款”品種，覆蓋既有建築改造、老舊小區整治、完整社區建設、城中村更新等八類用途。
此外，文件還明確貸款不得新增地方政府隱性債務、不得接受政府隱性增信；劃定負面清單（不得用於繳納土地出讓金、淨地供應前徵拆安置補償等）；實行資金封閉管理，允許以經營權、收費權等應收賬款質押，推動城市更新融資走市場化、可持續路子。
這一制度設計直接改變了過去地方平臺公司以城市更新名義融資、實際用於土地一級開發和財政週轉的變相舉債路徑。
長期以來，城市更新被部分地方政府視為繞開債務監管的融資通道，項目自身現金流是否平衡、運營收益能否覆蓋成本，並不是融資審批的核心考量，最終形成大量依賴政府兜底承諾的隱性債務。
新規下，中央只提供市場化的融資工具和制度框架，項目的現金流平衡、運營收益和風險承擔全部落到實施主體，地方政府不能再以任何形式提供兜底。
更關鍵的是，這份貸款辦法並非先放開融資再強調風險，而是將風險防控直接嵌入產品設計本身。負面清單明確了貸款“不能幹什麼”，資金封閉管理確保“錢花在該花的地方”，允許以經營權、收費權等應收賬款質押的安排，則要求項目本身必須具備真實現金流。
能夠產生穩定經營收益的城市更新項目才配獲得融資支持，那些靠土地增值預期、靠政府兜底承諾的“偽更新”項目將從融資端被直接過濾。這種從源頭篩選項目的制度設計，比事後監管追債要有效得多。
融資制度框架搭建的同時，國務院常務會議對城市地下管網建設的部署，揭示了城市更新投資空間的隱性主戰場。
8月31日，國務院常務會議部署城市地下管網建設，要求以系統思維加快推進燃氣、供水、排水、污水、供熱等管網和綜合管廊銜接；明確“十五五”時期全國將建設改造城市地下管網約77萬公里，相關目標納入城市更新規劃，地下管網改造成為城市更新的重要抓手。
此前，地下管網改造多依附於老舊小區改造和道路建設零散推進，缺乏系統性謀劃。將77萬公里管網改造單獨量化、納入城市更新規劃體系，一方面為城市更新提供確定性的投資基數和項目儲備，另一方面也與老舊小區改造、完整社區建設形成天然協同，老舊小區改造必須同步更新水電氣熱管線，完整社區建設離不開地下管網的系統支撐。
管網改造納入城市更新框架後，融資工具的適用範圍也隨之擴展，地下市政設施的經營收益和財政付費機制有望成為城市更新項目現金流的重要組成部分。
9月8日，國務院城市更新專題學習強調建立可持續的城市更新模式，提出三個“突出”重點方向（突出增強防災減災能力、突出提高宜居宜業水平、突出塑造城市特色風貌）；要求加快完善政策制度體系，強化法治保障，適時調整優化規劃、用地、財稅、金融等政策，為城市更新從“項目化推進”走向“制度化推進”提供頂層指引。
宜居宜業對應老舊小區、完整社區等民生類更新，延續了“四好”建設的民生導向；城市特色風貌則是對過去“千城一面”、“大拆大建” 模式的糾偏，強調歷史文化保護和有機更新。
對市場主體而言，融資端不再有政府兜底的模糊地帶，項目能否獲得資金支持取決於自身經營現金流的真實可測性。投資端不再侷限於房屋本體改造，地下管網、防災減災等市政設施構成了新的增量空間。價值端不再以拆建規模論英雄，宜居品質和城市特色成為項目評價的核心標準。
城市更新的市場化可持續，本質上就是讓真正能產生價值的項目獲得資金、獲得空間、獲得政策支持。